发表于《北京日报》2026年7月20日 11版

王洪波

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历史研究所副所长、副研究员

清代中前期，随着东亚夏季风阶段性增强，雨带北移，明末以来华北持续大旱的气候格局发生转变。水患成为京畿地区发生频率最高、影响范围最广的自然灾害之一，尤其是永定河以“善淤、善决、善徙”的特点威胁都城安全。清政府从维护王朝稳定的根本需求出发，在长期的防汛实践中，完善了京畿防汛治理逻辑。

始终将确保都城安全置于首要位置

清代京畿防汛始终将确保都城安全置于首要位置。这不仅是清王朝防汛治理的首要目标，也是北京自建都以来不可动摇的“政治底线”。金朝初都北京就已意识到京西洪水威胁：“金口闸下视都城高一百四十余尺……傥遇暴涨，人或为奸，其害非细”；元代在强调防汛对都城安全极端重要性时说：“此水（永定河）性本湍急，若加以夏秋霖潦涨溢，则不敢必其无虞。宗庙社稷之所在，岂容侥幸于万一”。历史上曾有永定河洪水冲入今北京老城的先例：康熙七年（1668）“浑河（今永定河）水决，直入正阳、崇文、宣武、齐化诸门。午门浸崩一角。五城以水灾压死人数上闻，北隅已报死亡一百四十余人（《客舍偶闻》）。”为确保京城安全，金代以来永定河大堤防洪标准不断提高，尤其对石景山至卢沟桥河段东岸堤防的修筑倾注了极大心血。明代正统年间征发两万余工匠修筑卢沟桥一带河堤：“累石重甃，培植加厚。崇二丈三尺，广如之”。清代修筑永定河大堤时，很大程度上仍继承了这一段堤防。直至现代，该段防洪标准依然很高，其历史渊源正在于此。

其次是保证漕运物流畅通。清代北京作为都城，物资供应主要依赖大运河漕运系统。孙承泽《天府广记》记载：“京师百司庶府，卫士编氓，仰哺于漕粮。”如果洪水“恃强夺运，壅塞咽喉，致东南各省之粮不得北上，所关非浅”（《畿辅通志》）。一旦水灾阻断漕运，就会直接影响京师物资供应，动摇王朝统治经济根基。清代统治者始终将保障运河通畅作为防汛治理的明确要求，在日常河道治理规划中，通过修筑堤防、疏导河道，隔绝运河水患风险，保障国家经济命脉不受冲击。

第三是维护社会基层秩序稳定。嘉靖三十三年（1554）大水之后，京师米价十倍，男女疫之过半，大饥。民生困顿不仅会让普通民众失去生计，更会直接冲击京畿地区敏感的社会秩序。嘉庆六年（1801）水灾后，大量灾民向京城聚集：“永定门外人数虽亦日渐增多，不过递增至一千七百八十五名，惟右安门外，较前多至数倍……现在被灾男妇统计一万八、九千人”。这一历史教训表明，百姓流离失所，极易引发粮价暴涨、流民暴动、地方动乱等次生危机。因此清政府始终将维护基层秩序稳定作为防汛的重要一环，将维护民生安定作为防汛治理的核心目标之一，避免水患演变为社会动乱。

形成一套权责清晰的防控体系

清代京畿防汛的落实，依赖于一套以工程兜底、制度管控、经费保障为核心、权责清晰的防控体系。

在事前防控上，以重大工程筑牢防汛底线。康熙中期以后，随着国力恢复，清政府摒弃了此前沿河州县各自为战、小修小补的筑堤方式，屡兴大工，构筑了相对完善的河道堤防体系。康熙三十七年（1698）直隶巡抚于成龙“疏筑兼施”治理浑河，筑南北两岸大堤近二百里，疏浚河道百余里。对直接屏障京师的石景山—卢沟桥段东岸堤防，标准明显高于其他河段，优先保障都城安全。竣工后，康熙皇帝赐名“永定”。清政府规定：“永定河工照黄河岁修、抢修之例办理。”在河北平原中部、永定河与南运河之间，从康熙三十五年（1696）至乾隆三十二年（1767）七十余年间，修筑绵亘数十州县的堤堰，称“千里长堤”，成为“生民之保障”。针对京畿区域洪水汇集的特点，清代还主动规划开挖分流减河，在洪水期将超出主干河道承载能力的洪水导入预设的分流通道，降低主干堤防溃决的风险。康熙、乾隆年间先后修建金门闸、求贤坝等泄洪枢纽，在主堤防无法承载洪水时，主动开闸泄洪，换取核心区域安全。为增强河道行洪能力，清政府禁止民众在规定范围内垦田盖房、私筑圩堤，确保洪水能够顺利下泄。

在制度管控上，条块结合，压实防汛责任。通过专职机构设置、经费保障、官员考核、水情预警等制度，将防汛责任层层压实。雍正四年（1726），朝廷正式设立永定河道，作为直隶总督下辖的专职河务机构，全权负责永定河堤防修筑、清淤疏浚、汛期值守等工作，打破了此前州县分段管理、权责混乱的局面。对于上下百里的永定河河堤，基本上以一里划分一段进行编号，明确大堤的修筑者、日常维护者，实现“专人、专地、专责”。将防汛成效纳入官员考核体系，制定明确的奖惩规则：若任期内堤防稳固、无水患发生，予以升迁、加级奖励；若汛期出现人为失职导致的溃决，除降职降级等行政处罚外，还通过“赔修制度”进行经济处罚。此外，为加强基层防汛力量，清代创造性地建立了“附堤”村庄制度，将大堤附近十里内村庄划为防汛特殊区域，每村分配三四人至八九人为汛夫。汛夫汛期时上堤防险，闲时挑土培堤。

完善刚性经费保障。河工经费是防汛工程的物质底线，清代将京畿河道治理经费纳入国家财政固定预算，分为岁修银与抢修银两类。岁修银用于每年固定的堤防维护、清淤工程，由户部统一划拨；抢修银作为应急储备金，专门应对汛期突发溃决险情，保障极端情况下工程处置的资金需求。除岁修银与抢修银固定经费外，还有不定期无定额的另案经费，即新增大型工程的费用。

在事后善后上，以灾后维稳守住基层秩序底线。清代京畿防汛不仅关注汛期抢险，也重视灾后维稳，通过赈济救灾、蠲免赋税、以工代赈等措施，稳定基层社会秩序，尽量避免灾民大量聚集，化解水患引发的次生风险。在水患发生后第一时间派官员统计灾损、赈济灾民，管控粮价，及时开放官仓放赈，豁免受灾地区的钱粮赋税。同时鼓励民间绅商参与救灾，对积极救助灾民的乡绅给予官方褒奖。对部分受水患反复冲击的村落，组织搬迁，远离河道风险区，从根源上规避灾害风险。

清代京畿防汛的历史局限与当代启示

清代京畿防汛治理在很长一段时间内守住了京畿安全底线，但受时代条件限制，也存在难以突破的历史局限。在防汛手段上，局限于“堵、疏、分”的工程手段。无法统筹上游水土保持，只能被动应对下游淤积问题。随着时间的推移，河床持续抬升，陷入“筑堤—淤积—再筑堤”的恶性循环。在具体实施上，防汛底线的落地缺乏法治化约束。吏治清明时期，相关制度尚能够执行，经费亦有保障；晚清以后吏治腐败，堤防偷工减料、官员追责浮于形式。此外，清代对洪水的认知局限于历史经验，防汛工程的修筑基于过往水患经验，一旦出现极端洪水，预设的底线防线极易被冲垮。

清代京畿防汛虽存在时代局限，但其“划定底线、居安思危、权责明晰、全链管控”的核心逻辑，对当代京津冀地区防洪减灾体系建设仍具有一定的借鉴意义。

一是锚定核心安全目标，科学规划蓄洪区，实现风险可控。

二是压实权责，奖惩分明，筑牢制度执行底线。将防汛成效纳入地方政府考核，杜绝权责真空；同时保障防洪经费刚性投入，完善追责制度，确保制度底线落地。明确上下游防汛权责，构建全流域防洪体系。上游加强水土保持，从源头增强蓄水能力，减少泥沙；中游通过修建水库等水利枢纽，调控洪水流量；下游完善堤防、蓄洪区、分流河道，打造多层级工程兜底防线；同步建立水情大数据预警系统，实现极端风险的提前预判。

三是坚持底线思维与系统思维结合。统筹防洪、生态、水资源利用，从工程防洪走向韧性治理。在守住防洪安全底线的同时，开展生态修复、小流域治理，实现长效安澜，走出“治标不治本”的历史困境。

来源：《北京日报》