· 原文发表于《北京师范大学学报》（社会科学版）2026年第3期

　　谭日辉

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　　【摘 要】城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。在中国式现代化进程中推进城乡融合发展具有深厚的理论逻辑和实践逻辑。推进城乡融合发展就是要重点处理好城乡布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护五个关键问题，并遵循空间、经济、社会、生态四位一体的相互融合和共同发展，形成合力。在推进路径上，应该从以下几个方面入手：第一，坚持规划一体化，推动城乡布局更加优化；第二，创新制度与市场机制，促进城乡要素合理配置；第三，深化多元支撑，推动城乡产业发展优势互补；第四，加大共同体建设力度，推进城乡公共服务普惠共享；第五，坚持绿色发展，夯实城乡生态保护根基；第六，提升治理效能，完善城乡协同治理体系。

　　【关键词】 中国式现代化；城乡融合发展；制度创新；要素配置；科技支撑

　　党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展”。当前，我国城乡关系正在发生深刻变化，城乡融合成为中国式现代化进程中城乡发展的主基调。城乡融合发展不仅是破解发展不平衡不充分问题、促进社会公平的关键举措，更是推动经济高质量发展、实现全体人民共同富裕的坚实支撑。其内涵已超越单纯的经济资源整合，拓展至社会结构、文化形态与生态环境等多维度的系统性重构，既遵循城乡关系演变规律，也立足于我国发展的现实国情。在中国式现代化进程中，无论工业化、城镇化推进到哪一阶段，农业的基础性地位都不可动摇，乡村的独特价值和功能都不可或缺。城乡将长期处于共生并存状态，这是中国式现代化进程中必须把握的客观规律。正如习近平总书记所强调的，“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”唯有坚定不移走城乡融合发展之路，才能避免“一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村”，确保现代化建设的成果惠及全体人民。这深刻体现了我们党的执政宗旨和社会主义的本质要求，也为新时代全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化指明了前进方向。

　　城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。关于如何推进城乡融合发展，学术界已进行了大量研究。有学者认为，推进城乡融合发展在于聚焦要素市场化配置改革，在于国内市场上要素、产品、信息等的充分流动。另有学者认为，进一步促进城乡要素流动双向化、城乡公共资源配置均衡化、城乡基本公共服务均等化、城乡居民生活质量等值化，是十分必要的。还有学者指出，当前，我国已经进入城乡融合发展新阶段，应从单向城市化思维向城乡融合思维转变，更加注重城乡之间的联系与相互依赖性，通过改革城乡二元体制、构建促进城乡融合的发展政策，探索不同类型的城乡融合路径，促进乡村振兴。既有研究表明，以县域为切入点能够更为有效地推进城乡融合。但推进城乡融合发展是一项系统工程，必须坚持系统集成与协同推进。单一政策的实施难以实现多元目标下的帕累托改进，不同政策组合对城乡融合、经济发展和城乡差距的影响不尽相同。在实践维度上，各地虽然已进行了积极探索，但还应围绕中国式现代化发展目标，以城乡权利、经济、文化、组织、生态融合全面推进农业农村现代化。总之，学者们都不约而同地认为，城乡融合发展在实践上来源于人民群众对美好生活的需要，在理论上来源于马克思主义城乡关系理论与中国具体实际相结合的创新探索，在政策上来源于我们党领导社会主义现代化建设进程中城乡关系政策的持续演进与深化，是全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享的发展。

　　基于此，面向“十五五”深入探究城乡融合发展的生成逻辑，明确其关键着力点与有效推进路径，对于扎实推进中国式现代化，构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，具有十分重要的理论价值与深远的现实意义，最终将有利于中国社会的长期稳定和可持续发展。

　　一、中国式现代化进程中城乡融合发展的生成逻辑

　　城乡融合发展其本质在于破除城乡二元结构，实现要素双向流动、基础设施均衡配置、公共服务均等供给及城乡居民生活水平趋同。从理论逻辑来看，城乡融合发展是马克思主义城乡关系发展的高级阶段，不仅是对城乡关系理论的当代创新，更是对城乡关系理论的实践超越。从现实逻辑来看，城乡融合发展从理论变为现实，发展目标需实现从城乡差异到共同富裕的系统性重构。

　　（一）中国式现代化进程中城乡融合发展的理论逻辑

　　城乡关系是经济社会发展中的一项基本关系。马克思、恩格斯运用历史唯物主义揭示了资本主义条件下城乡对立的必然性，而城乡融合是城乡关系的高级形态，既是生产力高度发展的结果，也是生产关系主动调整的结果。中国式现代化进程中的城乡融合发展实现了本体论、认识论与方法论的三重理论跃迁，是马克思主义城乡关系理论在当代中国的升华。

　　首先，在本体论层面实现了历史唯物主义城乡观的新发展。马克思在《资本论》中揭示的城乡对立本质上是资本逻辑的空间表达，构成了分析城乡关系的元理论基础。在经典理论谱系中，“工农业产品价格剪刀差”理论与费景汉-拉尼斯模型的“农业剩余转移”机制，形成了剖析计划经济时期城乡二元结构的复合分析框架。这些理论遗产为理解中国城乡关系的阶段性特征提供了关键性的理论密钥。随着城乡关系理论的发展，传统理论范式在本体论层面不断取得新突破。一是以构建“新型工农城乡关系”推动城乡从分割转向融合，消解“城市中心主义”的单向逻辑；二是构建包含生态价值的全要素交换体系，将自然再生产纳入城乡循环，实现物质生产与生态生产的辩证统一；三是构建“有效市场—有为政府—有机社会”三元协同治理新结构经济学模型，在制度层面破解传统路径依赖，形成统筹治理的新哲学基础。相较于哈维“时空修复”理论揭示的资本空间化逻辑，中国实践在价值、主体与空间维度实现了系统性创新：通过复合价值交换体系超越商品化藩篱，以农民主体性重构生产关系，以空间正义替代地理剥夺逻辑。这种创新解构了“城市攫取农村”的资本积累模式，规避拉美城市化陷阱的剥夺性机制，为发展中国家提供了一条通过生产关系重构而非空间扩张的现代化路径。这不仅重构了全球城市化理论的分析框架，更以生产关系的空间辩证法超越资本逻辑，彰显21世纪马克思主义的理论生命力。

　　其次，在认识论层面建构了发展经济学的中国范式。中国城乡融合发展理论实现了发展经济学的认识论跃迁，突破了传统二元分析范式的理论窠臼。在经典发展经济学框架下，刘易斯的劳动力单向转移模型与费景汉—拉尼斯的农业剩余转移理论，本质上暗含了农村作为被动要素供给者的理论前设，陷入“城市中心主义”的方法论困境。中国的城乡融合发展从结构主义来看，就是如何提高宏观调控机制的效率，如何在长期发展中协调城镇与乡村关系、工业与农业关系以及地区关系。这是一种在资源有限的初始条件下，主要依靠宏观调控机制将资源配置于效率较高的地区以实现局部工业化，在全局不均衡发展中实现局部均衡发展，最终再实现全局均衡发展的过程。扎根中国大地的理论创新通过三重维度重构分析框架：新结构经济学提出的“要素禀赋驱动制度变迁”理论，将动态比较优势引入城乡要素配置分析，解释了数字技术催生的“在地城镇化”现象；“城乡共生发展”模型创新性运用生态系统理论，梳理出物质、能量、信息的双向循环机制；数字技术引发的交易成本革命则重塑城乡空间结构，推动“城—乡—云”三维交互系统的形成。这种复合型理论建构不仅解释了传统理论难以涵盖的要素双向流动与价值共创现象，更确立了城乡平等发展的本体论基础。相较于西方理论隐含的“剥夺式发展”逻辑，中国范式实现了系统性超越。刘易斯模型将农村简化为劳动力蓄水池的理论预设，在拉美城市化失衡与印度半城市化困境中暴露出理论缺陷，其本质是“中心—边缘”依附结构的空间投射。中国通过制度创新确立的城乡共生体系，在三个层面建构发展范式：生态维度上，GEP（生态系统生产总值）核算体系将生态资本纳入价值交换范畴，实现自然资本向发展动能的创造性转化；技术维度上，“数字新农人”群体借助云平台突破地理空间约束，形成技术赋权下的新型主体性；制度维度上，通过要素市场化改革构建双向平等交换机制。这种从“单向转移”到“系统共生”的范式转换，不仅颠覆了农村被动现代化的理论预设，更通过数字空间与实体空间的交互重构，为全球发展经济学提供了突破“二元对立”思维的新认识论框架。

　　再次，在方法论层面实现了制度创新与空间重构的辩证统一。不同于西方新制度经济学分析框架，中国城乡融合发展理论建构起“渐进突破—动态均衡”的创新范式，以此系统推进多领域变革。从产权来看，“三权分置”改革重构了城乡要素配置的法治基础；从实施机制来看，“政策试验—效能评估—制度扩散”的闭环体系形成制度创新的自组织能力；从治理效能来看，城乡公共服务均等化改革重塑了社会保障的制度韧性。这种制度创新与空间生产理论形成多维互动：在物理—数字融合维度，新型农业生态打破传统城乡空间壁垒；在生态—经济叠合维度，自然资本通过价值转化机制嵌入发展系统；在文化—社会再生维度，文化遗产活态传承重构城乡文化空间。这种制度与空间的协同演进，既超越了新制度经济学对路径依赖的单向度解释，也拓展了列斐伏尔空间三元辩证法的理论边界；不仅重构了制度—空间的协同演化逻辑，更是实现了发展伦理与空间正义的系统性统一。相较于西方理论视域下空间生产与资本增殖的必然联结，这种制度嵌入型的空间重构范式，既保持了卡斯特“流动空间”理论对技术革命性的洞察，又通过社会主义制度优势规避了数字鸿沟的扩大风险，形成了“效率提升—公平保障—生态可持续”的三维均衡发展机制，为全球城乡治理提供了突破资本逻辑支配的方法论范式。

　　（二）中国式现代化进程中城乡融合发展的实践逻辑

　　中国共产党在中国式现代化进程中，构建了城乡融合发展的动态治理框架，其本质是马克思主义城乡关系理论与中国特色社会主义实践的结合创新。

　　一方面，从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”再到“城乡融合发展”，既反映了中央政策的一脉相承，又充分体现了对城乡关系认识的不断深化。早在2003年，中央就提出“统筹城乡发展”，2013年提出了“城乡发展一体化”，2017年又提出“城乡融合发展”。从政策演进脉络看，2019年《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系“三步走”的战略目标。习近平总书记在2020年和2022年中央农村工作会议上分别指出，“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点”，“率先在县域内破除城乡二元结构”。党的政策体系呈现出从“单向输血”到“双向互动”、从“区域协调”到“系统重构”的迭代升级。党的二十大报告明确提出，“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，这一战略导向在《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》中被具象化为“户籍制度改革”“城乡统一建设用地市场”等12项制度创新清单。习近平总书记强调，“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村”，这一论断深刻揭示了城乡融合发展的政治经济学内涵。上述政策演进过程与马克思主义城乡关系理论高度契合——正如马克思在《资本论》中所述，城乡对立将随着生产方式变革逐步消解，当代中国正通过土地制度、户籍制度与财政制度的协同改革，重构城乡生产要素的“对立统一”关系，为共同富裕目标奠定制度基础。

　　另一方面，在党的政策框架下，各地结合区域禀赋特征展开制度创新。一是农村产权制度改革。如浙江省以“扩中提低”改革为切入点，通过“三权到人（户）”确权登记制度，降低了交易成本，激活了要素市场活力，进一步保障了农民公平分享土地增值收益，补齐了农村产权的“交易短板”，为农村持续健康发展提供了制度保障。广东省佛山市的“集体经营性建设用地入市”试点，通过构建城乡统一地价体系，使农村土地出让收益用于公共服务投入比例大幅度提升，城乡基础设施投资差距大幅缩小，印证了哈维“时空修复”理论中空间正义的实现路径。二是公共服务供给重构。如成渝双城经济圈创新“飞地经济”治理模式，通过税收分成协议将中心城市产业溢出收益定向转移至毗邻乡村，推动了农村集体经营性收入持续增长，这既是对阿马蒂亚·森“可行能力”理论的实践回应，也是对“以人民为中心”发展思想的具体诠释。三是数字化治理赋能。如贵州省依托“乡村数据中台”、杭州市“城市大脑”通过实时感知系统对乡村的赋能实践与新结构经济学主张的“要素禀赋驱动创新”高度契合，揭示了数字技术重塑城乡关系的技术政治学逻辑。

　　这些城乡融合发展的实践逻辑，本质是生产关系适应生产力发展的动态调适过程，其深层结构体现了空间正义与效率提升的辩证统一，体现了“党的政策引领—理论创新驱动—地方实践检验”的螺旋上升逻辑。这种实践智慧既包含对马克思主义城乡关系理论的当代诠释，也体现了对西方空间正义理论的批判性超越，为城乡融合的未来发展、城乡共同富裕的未来目标指明了实践进路。与西方“剥夺式现代化”路径不同，中国城乡融合始终遵循“非零和博弈”逻辑。从浙江“三权到人（户）”确权登记激活农村财产性收入，到广东佛山集体土地入市收益反哺乡村公共服务，再到成渝“飞地经济”将城市产业溢出收益定向转移农村，中国始终通过制度创新构建城乡利益共享机制。反观西方，无论是早期英国“圈地运动”的暴力剥夺，还是当前美国城乡间医疗、教育资源的阶层固化，均表明其理论框架难以解决“发展成果共享”的根本问题。中国方案的实践价值，在于证明了现代化进程中城乡可以通过“权利平等、要素双向、治理协同”实现共生共荣，为发展中国家提供了“非剥夺式转型”的新路径。

　　二、中国式现代化进程中城乡融合发展的着力点

　　城乡融合发展是破解发展不平衡不充分矛盾的关键抓手与推动高质量发展的重要引擎。发展是一个多维度的整体性过程，托达罗曾指出：“发展不纯粹是一个经济现象。从最终意义上说，发展不仅仅包括人民生活的物质和经济方面，还包括其他更广泛的方面。因此，应该把发展视为包括整个经济和社会体制的重组和重整在内的多维过程。”城乡融合正是这一多维发展观在城乡关系领域的具象化实践，涵盖了空间、经济、社会、生态等多重维度。作为发展中国家，我国城乡发展不平衡问题较为突出。习近平总书记深刻阐明，“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展”。这五个方面并非彼此孤立，而是通过“价值共创”与“反馈循环”的闭环逻辑，形成一个相互塑造、协同演化的有机系统。任一方面的推进都能产生多重价值，并为其他方面创造更优条件（详见图1）。

　　图1 城乡融合价值共创与反馈循环的闭环逻辑

　　（一）城乡规划布局：空间正义导向下的协同治理载体

　　从空间维度来看，城乡规划布局是城乡融合发展的载体，旨在构建科学有序、协调均衡的空间结构，推动空间治理与功能布局的一体化。其核心在于超越传统城乡二元对立的静态思维，转向以“空间正义”与“空间生产”理论为指导的协同治理范式。这不仅是对土地用途或建设用地指标的简单安排，更是对空间资源进行战略性、整体性、制度性配置的社会过程，旨在系统擘画并实现多层次的空间价值。一方面，科学合理的城乡规划布局是擘画和奠定城乡融合空间价值的基础。通过统筹优化国土空间格局，推动基础设施互联互通、公共服务设施均衡布局、产业空间协调联动，规划能够从物理空间上打破城乡分割，促进要素自由流动与高效集聚。它明确了生态、农业、城镇等功能空间的合理布局，在保障粮食安全与生态安全的前提下，为城乡经济共生、社会共享、环境共保提供了结构性的空间框架，从而系统性支撑城乡融合的空间价值生成。另一方面，城乡融合发展中逐步实现的空间价值，又会反馈并引领城乡规划布局的持续优化与动态调适。随着城乡融合的深入推进，原先分割的空间逐步在功能、交通、景观、社会联系上实现一体化，新的空间形态、功能组合与治理需求不断涌现。例如，城乡结合部的更新、乡村新业态空间的产生、跨区域生态廊道的共建等，这些由融合催生的新空间实践与价值显现，不断对既有规划提出新要求、提供新经验，从而推动规划理念、方法、机制的迭代创新，使其更精准地响应融合发展的现实需要，实现从“静态蓝图”向“动态治理”的演进，实现规划与融合实践的相互促进、共同发展。

　　（二）城乡要素配置：破除制度壁垒激发市场活力

　　从经济维度来看，城乡要素配置是驱动城乡融合发展的引擎，其本质是通过深化制度改革，破除阻碍劳动力、土地、资本、技术、数据等生产要素在城乡间自由流动、平等交换和优化配置的体制性壁垒，从而释放被抑制的经济潜能，提升全要素生产率，重塑城乡发展的动力结构。一方面，优化城乡要素配置的核心在于破解“人、地、钱”等关键要素的制度性束缚，以激活其潜在经济价值。首先，“人”的流动在于深化户籍制度改革，推动农业转移人口全面融入城市，并保障其在就业、住房、教育、医疗、社保等方面享有平等权利，从而释放庞大的人力资本红利，满足产业升级对高质量劳动力的需求。其次，“地”的盘活重点在于深化农村土地制度改革，在坚持集体所有制、耕地保护和农民利益不受损的前提下，探索宅基地“三权分置”的有效实现形式，建立健全农村集体经营性建设用地入市制度，推动城乡土地同权同价、高效利用，唤醒“沉睡”的土地资产。再次，“钱”的下乡，关键是构建多元化、可持续的金融支持体系，引导更多信贷资源和社会资本合规、高效地投向农业农村，破解农村金融供给不足、抵押物匮乏等难题，为乡村产业和基础设施发展注入源头活水。另一方面，全国统一大市场的加快建设，为城乡要素优化配置提供了广阔平台和强大牵引，而城乡融合发展释放的经济价值又反过来推动要素配置的持续优化。全国统一大市场通过消除地方保护、市场准入壁垒和不合理政策差异，促进商品和要素在更大范围内畅通流动。这为乡村特色产品、生态服务、劳动力等提供了更广阔的市场空间，也为城市资本、技术、人才进入乡村创造了更稳定透明的制度环境。城乡融合发展所催生的新产业、新业态、新模式，以及由此带来的经济增长、就业扩大和财政增收，形成了强大的经济正反馈。这种价值实现不仅证明了要素优化配置的有效性，也进一步强化了深化改革、破除更深层次壁垒的社会共识与经济动力，形成“市场扩大—价值显化—改革深化”的良性循环。

　　（三）城乡产业发展：构建互补协同的现代化产业体系

　　从经济-社会协同的维度来看，城乡产业发展是推动城乡融合发展的经济枢纽。其目标并非城市产业向农村的简单梯度转移或同质化竞争，而是基于城乡资源禀赋差异和比较优势，构建产业链、供应链、价值链深度耦合的现代化产业体系，以此夯实融合发展的经济基础并创造广泛的社会价值。一方面，城乡产业协同发展夯实了城乡融合的经济基础，是促进社会价值实现的关键路径。通过优化产业布局、延伸产业链条、促进要素双向流动，城乡产业融合能够有效激活乡村资源，提升农业附加值和乡村经济活力，为城乡居民创造更多高质量就业岗位和增收渠道。这不仅直接增强了地方财政收入和经济韧性，更在结构上促进了城乡经济联系与功能互补，为教育、医疗、社会保障等公共服务均等化提供了坚实的物质支撑，从而在经济发展中同步推动社会公平与融合。另一方面，城乡融合进程中所形成的社会网络扩大、人力资本提升、公共服务改善与共同体意识增强等社会价值，又会系统性地反馈和引领城乡产业向更高质量、更可持续的方向发展。融合带来的劳动力素质提升、消费市场扩大、社会信任增强与治理环境优化，为城乡产业转型升级、创新驱动和绿色低碳发展提供了更优质的人力资源、市场需求与社会资本。这种由融合所催生的“软环境”与“新需求”，会引领产业从单纯的资源依赖、成本竞争，转向创新驱动、品牌增值与社会责任并重的发展新模式。因此，城乡产业发展与城乡融合社会价值之间形成了紧密的互动循环。产业发展为融合提供经济活力，而融合所生成的社会资本与价值追求又为产业升级注入持续动力，形成经济与社会发展的良性互动。

　　（四）城乡公共服务：推进均等化实现社会整合

　　从社会维度看，城乡公共服务是维系社会公平、凝聚社会认同的关键纽带，其核心目标是通过推动基本公共服务的标准化、均等化和可及性，逐步弥合城乡居民在生活质量、发展机会和社会福利方面的差距，从而凝聚社会价值共识，为城乡融合发展共同体奠定坚实的社会基础，最终促进社会融合与长治久安。一方面，城乡公共服务均等化是凝聚社会共识、实现社会融合的重要途径。通过在教育、医疗、养老、文化等关键领域推动资源均衡配置与制度一体衔接，能够切实增强城乡居民，尤其是农村居民和进城务工群体的获得感、公平感与归属感。这种基于权利平等和机会共享的制度安排，不仅提升了整体社会福利水平，更在价值层面传递了公平正义的强烈信号，能有力促进城乡之间的社会信任与认同，从而系统性地凝聚城乡融合所必需的社会共识与共同体意识。另一方面，城乡融合发展共同体的逐步形成及其所彰显的社会价值，又会反过来引领和驱动公共服务向更高水平的均等化迈进。当城乡融合成为社会共识和发展方向，社会对公平、共享、包容的价值追求将更加强烈，这会转化为对公共服务提质扩容、制度并轨的持续改革动力。同时，融合进程中经济活力的增强、财政能力的提升以及社会组织的完善，也为公共服务供给提供了更坚实的物质基础与多元化的实施路径，形成“价值引领—资源支持—制度优化”的良性反馈循环。也就是说，公共服务均等化是融合的社会基础，而融合形成的社会合力又是公共服务持续优化的根本动力。

　　（五）城乡生态保护：构筑生命共同体实现永续发展

　　从生态维度看，城乡生态保护是城乡融合发展的绿色根基与可持续发展的保障。其根本理念在于，将城乡视作有机统一的“生命共同体”或复合生态系统，强调发展必须遵循生态规律，统筹维护生态系统完整性、生物多样性与环境承载力，以支撑城乡融合发展共同体生态价值的实现，促进人与自然和谐共生。这一理念源自生态经济学、环境社会学与可持续发展理论，核心在于重新定义“发展”，将生态资本系统纳入国民经济核算体系。一方面，城乡生态保护为生态价值的实现提供基础支撑。通过系统性的生态修复、环境治理和国土空间优化，城乡生态保护筑牢了自然本底，保障了清洁的水源、清新的空气、健康的土壤以及丰富的生物多样性。这些生态要素共同构成了可衡量、可转化、可交易的生态产品与服务的基础，从而支撑生态产品价值实现机制的运行，使“绿水青山”具备转化为“金山银山”的潜在条件。另一方面，城乡优良的生态价值反馈与引领城乡生态保护，形成良性循环。当生态价值通过市场机制、生态补偿、品牌溢价等方式得以实现经济回报时，不仅为生态保护提供了可持续的资金来源和内生的经济激励，更重要的是，它重塑了全社会对生态保护的认知——从“负担”和“成本”转变为“资产”和“机遇”。这种价值的显性化与资本化，能够引导政府、企业和公众更加主动地投入生态保护，推动形成“保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿”的社会共识，从而引领城乡生态保护向更高质量、更可持续的方向深化发展。两者相辅相成，共同构成了城乡生态保护的完整闭环。生态保护创造并夯实价值基础，而价值实现又反哺并驱动更高水平的保护，形成“保护—增值—再保护”的增强回路。

　　总之，城乡规划布局、要素配置、产业发展、公共服务与生态保护这五个着力点，共同构成了一个环环相扣、价值共创的城乡融合发展系统。科学的规划为要素流动与产业协同提供空间载体；畅通的要素配置为产业发展注入动能；产业的繁荣为公共服务与生态保护提供经济支撑；均等化的公共服务增强社会凝聚力与人力资本；优质的生态环境则提升区域价值并反哺产业发展与要素集聚。反之，任一环节的短板都可能制约整体效能。因此，推动城乡融合必须摒弃“单兵突进”的思维，采用系统性、集成性的治理策略，协同推进五大方面，促进其在空间、经济、社会、生态维度上形成政策合力与正向循环，最终实现城乡系统的高水平融合与可持续、高质量发展。

　　三、中国式现代化进程中城乡融合发展的推进路径

　　党的十八大以来，我国城镇化发展取得了巨大成就，城镇常住人口由2012年的7.22亿人增加到2025年的9.54亿人，同期城镇化率由53.1%提高至67.89%。但不容忽视的是，目前我国仍有4亿多乡村人口，且城镇化水平与欧美发达国家相比仍有不少差距，推进新型城镇化依然具有巨大潜力空间。中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》，明确了未来一段时间坚持城乡融合发展、推进乡村全面振兴的目标任务和政策举措。但是，推动城乡融合发展不单单是顶层决定穿透到底层，还包括底层的实际情况、底层创造的改革经验穿透到上层。笔者认为，在中国式现代化进程中推进城乡融合发展，就是要在城乡规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护、协同治理六个方面实现相互融合和共同发展，消除城乡认同差异，最终迈向空间有序、经济有力、社会有和、生态有容的城乡融合发展高级形态。

　　（一）坚持城乡规划一体化，推动城乡布局更加优化

　　城乡规划一体化是推进城乡融合发展的空间基石，其核心在于打破长期存在的城乡分割规划格局，构建全域覆盖、一体设计的空间治理体系。

　　首先，应坚持“多规合一”的国土空间规划理念，对县域范围内的土地利用、产业发展、居民点布局、生态保护和历史文化传承进行通盘考量，实现专项规划、城乡规划等有机融合。一方面，规划编制需具备前瞻性和实用性，顺应人口流动和空间演变趋势，因地制宜、分类施策。另一方面，规划还应体现人文关怀与生态可持续性，保留乡村原始风貌和地域特色，避免“千村一面”，致力于打造兼具现代气息与乡愁记忆的城乡空间。在实施过程中，需建立“省—市—县—乡”逐级传导机制，强化“规划—建设—运管”全过程闭环管理，并通过“天上看、地上查、网上管、公众评”实现动态监督评估，提高规划实施的灵活性和适应性。

　　其次，要以县域为基本单元，完善“城市群—都市圈—县城—小城镇—村庄”的梯度布局，增强县城的综合承载能力和辐射带动能力。通过强化中心镇和特色小镇建设，构建以镇带村、以村促镇的联动发展机制，形成疏密有致、功能互补的空间形态。科学划定“三区三线”（生态空间、农业空间、城镇空间以及生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界），实现城乡空间开发与保护的平衡，在提升城市群一体化水平的同时建设生态宜居美丽乡村。

　　再次，要构建城乡一体的综合交通网络和智慧化公共服务体系。重点加强农村供水保障、道路交通、冷链物流和数字基础设施覆盖，缩小城乡“硬差距”。此外，需健全基础设施产权管理制度和分级管护机制，通过统一管护机构、统一经费保障、统一标准制定，推进城市公共基础设施管护资源向农村延伸，确保设施长期发挥效益。

　　最后，要将生态理念贯穿规划建设全过程，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，构筑城乡共生关系。可通过建设城乡协同的美丽家园，推进林网、水网、路网“三网”融合，打造“山要见形、水要精岸、城要满绿”的绿色宜居县城和“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的和美乡村。同时，完善城乡环境治理体系，将人口相对集中区域农村生活污水纳入市政管网统一处理，健全“村收集、镇转运、县处理”的生活垃圾收运处置机制，全面提升城乡人居环境质量。国际经验亦显示，德国“城乡等值化计划”通过立法明确联邦、州与市镇的三级财政共担比例，成功降低了城乡间的公共服务标准差，为制度性协同提供了有益借鉴。

　　（二）创新制度与市场机制，促进城乡要素合理配置

　　促进城乡要素平等交换、双向流动，是缩小城乡差距、激发内需潜能、拓展高质量发展空间的关键举措。当前，我国城乡要素配置仍面临结构性失衡，主要表现为土地、人才、资本等要素由乡至城的单向流动格局尚未根本扭转，其深层原因既包括城乡二元体制的历史惯性，也涉及要素市场化程度不足与农村承载能力有限等现实约束。打造统一的要素和资源市场，亟需以制度创新重塑要素流通规则，以市场机制激活要素配置效能，实现人、地、钱的双向流动。

　　为实现要素优化配置，需以系统性制度创新破除体制机制壁垒，这是因为要素禀赋结构升级对制度变迁具有诱导作用。城乡二元结构是“制度性身份生产机制”与“要素市场分割体系”双重作用的历史产物。首先，应深化户籍制度改革，逐步剥离依附于户籍的公共服务差异，推动财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩，促进劳动力在城乡间有序流动。其次，推进农村产权制度改革，盘活农村资源。落实“三权分置”改革，稳慎推进农村宅基地制度改革，有序推动农村集体经营性建设用地入市。建立公平合理的土地增值收益分配机制，促进土地要素在城乡间优化配置，使“地”的要素在流动中创造更大价值。再次，完善投融资机制，引导资本下乡。通过财政引导、金融倾斜与社会资本参与，构建多元投入格局，破解乡村发展中的资金约束，让“钱”的要素真正下沉乡村、服务乡村。

　　同时，在制度创新基础上，需充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。要加快建设城乡统一的要素市场体系，消除要素价格扭曲与市场分割，推动技术、数据等新型要素向乡村渗透。县域作为城乡融合的关键载体，应强化其枢纽功能，通过基础设施一体化与公共服务均等化，增强对要素集聚的承载能力，促进产业协同与功能互补。此外，可借鉴浙江“千万工程”经验，通过产权激励、组织赋能与数字化手段，降低要素下乡成本，激活乡村内生活力。

　　（三）深化多元支撑，推动城乡产业发展优势互补

　　城乡产业融合是破解城乡二元结构、实现共同富裕的重要路径，其核心在于实现城乡产业从“物理叠加”到“化学融合”的转变，深化多层次、多主体、多路径的多元支撑，推动城乡产业优势互补、协同发展。

　　第一，要立足乡村特色资源，拓展农业多元功能。农村应依托生态与文化禀赋，推动农产品精深加工、乡村旅游、农村电商等新业态发展，形成“一产奠基、二产带动、三产赋能”的融合格局。如四川省成都市郫都区以郫县豆瓣为核心，构建“上游种植—中游加工—下游文旅”全链条，推动了产业年产值大幅提高，带动了农村居民人均可支配收入持续增长。此类实践表明，通过“农业+文旅”“生产+服务”等模式，能有效激活乡村资源潜力，缩小城乡收入差距。

　　第二，强化县域产业载体功能，发挥县城和中心镇的枢纽作用。县域是城乡要素双向流动的关键节点，需构建“县城—中心镇—村庄”三级产业网络：县城聚焦科创研发、品牌运营与流通枢纽功能；中心镇建设共享车间、冷链物流等产业平台；村庄发展田头小站、数字农场等微循环单元。这种梯度布局有助于形成“以业聚人、以人兴地、以地生财”的良性循环，实现城乡产业优势互补。

　　第三，以科技创新驱动产业数智化升级，缩小城乡发展代差。科技是“消除城乡对立的最强有力的杠杆”。因此，应尽可能运用科技提高工农业的生产效率，缩小工农城乡的发展差距。需加快5G、物联网、区块链等技术向农村渗透，建设城乡一体的数字基础设施，推动农业生产智能化、供应链可溯化。应发展“数字+生态”融合业态，如构建农产品全流程溯源体系，推广绿色生产技术，使城乡产业从“资源依赖”转向“创新驱动”。同时，优化利益联结机制，确保农民、企业等利益相关方都能共享发展成果，为城乡产业融合提供稳定有序的社会环境。

　　（四）加大共同体建设力度，推进城乡公共服务普惠共享

　　在中国式现代化进程中，城市与农村是相互依存、共生共存的有机整体，二者不仅是利益共享的经济共同体，更是命运与共的发展共同体。党的二十大报告明确要求“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”。因此，要实现城乡公共服务的真正普惠共享，不仅需要加强硬件设施的均衡配置，更要注重软件服务的协同提升，从而缩小城乡差距，增强农村居民的获得感、幸福感和安全感。

　　一方面，基础设施建设要向农村倾斜。城乡基础设施的互联互通是实现资源要素高效流动的前提，也是公共服务普惠共享的硬件保障。长期以来，地方政府在压力型考核体系下倾向于优先满足城市区域的公共服务需求，导致农村地区长期处于财政投入的“末梢循环”。我国农村基础设施虽已取得显著进步——截至2023年底，农村公路总里程已达460万公里，自来水普及率提升至96%，但相比城市仍然存在明显差距。未来应进一步加大农村交通、信息、能源等基础设施投入，打通“最后一公里”梗阻。尤其是要推进新型数字基础设施向农村延伸，实现5G网络、宽带网络广泛覆盖，建设农业农村大数据应用服务平台。通过构建城乡统一的数字化管理平台，促进教育、医疗、文化等优质资源借助网络技术直达基层，让农村居民共享现代化发展成果。同时，要建立统一管护机制，推动城市公共基础设施管护资源和模式向农村延伸，确保建成设施长期稳定运行。

　　另一方面，应加大农村公共服务建设力度。公共服务的均衡配置不仅关乎生活品质，更深刻影响社会认同和群体融合。当前，优质教育、医疗、文化资源过度向城市集中的格局尚未根本改变。要创新公共服务供给模式，积极推广“三个紧密型共同体”建设经验：在教育领域，通过集团化办学、城乡结对帮扶、教师交流轮岗等方式，构建紧密型教共体，实现管理资源和教学资源共建共享；在医疗领域，推进紧密型医共体建设，推动优质医疗资源下沉，完善分级诊疗机制，让农村居民在家门口就能享受优质医疗服务；在文化领域，推进紧密型文化共同体建设，健全“县乡村户院”五级文化服务体系，深入实施乡村文化振兴工程，统筹建设新时代文明实践中心。城乡的分离“破坏了农村居民的精神发展的基础”，因此，要逐步推进农村文化设施建设，弥合城乡文化设施的差距。例如，可以实施“城乡记忆修复工程”，通过数字化技术重建，将乡土叙事纳入城市公共文化空间，降低“城乡文化认同差异指数”。针对网络覆盖率城乡差距显著的现实，实施“数字素养提升工程”，重点加强农村留守群体的智能设备操作培训。应当注重提升农村居民的数字参与能力，推动土地要素的数字化管理，深化数字技术在农业生产和产业经营中的应用，并提高乡村治理和公共服务的数字化水平。

　　（五）坚持绿色发展，夯实城乡融合发展的生态保护根基

　　绿色发展是中国式现代化的鲜明底色。将绿色发展理念系统性融入生态环境保护全过程，意味着必须把生态优先、绿色低碳的原则深度嵌入城乡空间规划、产业协同、生态治理与文化建设的各环节，从而筑牢城乡融合的生态根基，守住其可持续发展的底色。

　　第一，坚持系统观念。应依据“山水林田湖草沙是生命共同体”的理念，通过科学规划优化国土空间布局，严格守住生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。重点在于构建“生态屏障—田园风光—城市绿肺”有机连接的城乡生态网络，统筹推进重要生态系统保护和修复重大工程、科学开展大规模国土绿化行动。同时，要统筹城乡生态基础设施，推进垃圾与污水治理一体化，将城市管网向乡村延伸，并加强城乡路网与生态廊道的衔接，共同构建连续完整的生态网络。

　　第二，坚持将生态优势转化为发展动能。绿色发展要求推动城乡产业生态化与生态产业化，城市应发挥技术、资金优势发展技术密集型绿色产业，探索“城市研发+农村制造”的分工格局；乡村则需立足自然资源，发展生态农业、乡村旅游、休闲康养等新业态，促进一二三产业融合。具体路径包括：构建从田间到餐桌的绿色产业链，依托地理标志产品与电商冷链对接城市市场；开发“林果采摘+民俗体验+康养度假”等乡村旅游线路；发展分布式光伏等可再生能源，通过“企业+合作社+农户”模式实现利益共享。核心在于健全生态产品价值实现机制，如通过发展林业碳汇，将“绿水青山”转化为“金山银山”。截至2025年，我国已建成572个生态文明建设示范区和240个“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，生态优势向发展优势的转化通道不断拓宽。

　　第三，坚持创新政策工具与协同共治。要健全跨区域生态补偿与利益共享机制，如下游城市对上游保护区进行经济补偿，或通过生态旅游收益回馈乡村；完善绿色金融与科技支撑政策，设立专项基金，推动高校、企业与农村共建技术推广站。同时，积极引导社会力量参与，发挥村规民约作用，形成政府、市场、社会协同共治的格局。当前，我国正完善绿色低碳发展经济政策，强化了财政、税收、金融支持，把碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，为绿色发展提供了有力政策保障。

　　第四，推动形成绿色低碳的生活方式。通过宣传教育与实践引导，将生态文明理念融入公众日常行为，倡导绿色消费，使节约适度、文明健康的生活模式成为社会自觉。通过激发公众的主体意识，让人人成为生态环境的保护者、建设者与受益者，使绿色低碳生活方式渐成风尚，为经济社会发展注入持久绿色动能。

　　（六）提升治理效能，完善城乡协同治理体系

　　公共事务的有效治理依赖于“嵌套性规则体系”与“自主治理组织”的互动。构建多元参与的协同治理体系，本质上是通过制度创新重构城乡关系的治理图谱。这需要突破“中心—边缘”的治理惯性，在主体赋权、层次适配、技术赋能三个维度形成制度合力。

　　一是着力增强社会主体在城乡协同治理中的参与度。当前，城乡协同治理面临的一个重要挑战，是社会主体参与决策的渠道仍不够畅通，尤其是在“权责对等、资源协同、机制保障”等方面仍有完善空间。例如，在一些重大决策如土地规划、产业调整中，农村集体经济组织、乡村能人等主体的意见表达机会和意见采纳程度，往往低于城市相关主体。因此，迫切需要提高农村社会主体的治理参与度。以浙江省“未来乡村”建设为例，当地通过建立村民议事机制并赋予其一定的项目评议权，不仅使公共设施建设更加贴合实际需求、降低了实施成本，也显著提高了群众的认可度和满意度。这表明，拓宽制度化的参与渠道，增强多元主体在决策中的话语权，有助于推动形成更加均衡、有效的协同治理格局。因此，应进一步完善社会力量参与治理的制度设计，明确各类主体的角色与权利，通过可操作的制度文本保障其有序、有效参与，从而在多元共治中促进权责协调、凝聚共识，推动城乡融合走向更高质量的发展阶段。

　　二是提升跨域事务处置效率。治理效能在很大程度上源于规则系统的层级适配性。因此，应做好治理层级的嵌套化设计，以实现主体协同与机制创新的双重突破。如可将“区（县）、街道（乡镇）、社区（村）”三级议事会制度中的区县级行政审批权下放，进一步释放治理效能。将议事会制度的县级行政审批权下放至乡镇协商平台，提高跨域事务处置效率。对社会资本进行网络化重构，建立“治理效能—发展质量”的闭环反馈机制。发挥好县城在城乡融合发展中“城尾乡头”作用，不断推进县城公共服务向乡村覆盖，健全县乡村衔接的三级医疗、教育、养老服务网络，因地制宜推进医疗卫生共同体、教育联合体建设，发展乡村普惠性养老服务和互助型养老，完善乡村社区治理新模式。

　　三是以技术赋能提升协同治理效能。城乡协同需要大数据、区块链等的技术支持。数字技术重塑了权力运行的结构与方式，使治理过程更加透明高效。技术能优化治理平台。在实践中，数字赋能应重点服务于治理平台优化和资源整合，推动城乡社区、社会组织、社工、志愿者、慈善资源等“五社联动”协同机制的有效运转，形成协同治理网络，坚持一网统管、一网通办，数据多跑路，群众少跑腿。如江苏省“链上城乡”区块链平台，将涉农审批事项纳入智能合约管理，有效降低了跨部门协作成本，打破了数据孤岛。未来，应加快数字化、网络化、智能化赋能，实现技术与治理体系的深度融合，以进一步提升协同治理效能。

来源：《北京师范大学学报》（社会科学版）